Das Problem mit dem Abkommen

Für Mohammad Javad Zarif hätte es ein ungemütlicher Ausflug werden können. Irans Außenminister war für den 10. Januar 2018 nach Brüssel geladen worden. Auf der Agenda standen die Auflagen für das Atom-Abkommen, aber auch die Protestwelle, die mehrere iranische Großstädte um den Jahreswechsel erschütterte und zu tausenden Verhaftungen geführt hatte.

Großbritannien, Frankreich und Deutschland bilden die eine Hälfte, die im Juli 2015 einen Kompromiss im Atomstreit mit Teheran ausverhandelt hatte. Die andere Hälfte der »E3+3«-Gruppe (alternativ auch als »P5+1« bezeichnet, also die fünf ständigen Vertreter des UN-Sicherheitsrates plus Deutschland) besteht aus Russland, China und den USA. Diese Gruppe wacht auch über die Einhaltung der vereinbarten Auflagen und kann Teheran gegebenenfalls zur Kurskorrektur auffordern.

Doch statt Forderungen an Iran zu stellen hatten die Außenminister der drei größten europäischen Staaten alle Hände voll zu tun, den Störfeuern aus Washington zu begegnen. US-Präsident Donald Trump hatte zum Jahreswechsel per Tweet Unterstützung für einen Regimewechsel in Aussicht gestellt und machte zudem keinen Hehl aus der Absicht, aus dem Atom-Kompromiss auszuscheren – keine geeignete Grundlage, um eine geschlossene Position gegenüber Teheran zu formulieren.

Trotz des medialen Trommelfeuers um die Tweets von Präsident Trump lassen die USA keine Iran-Strategie erkennen.

Folgenreicher als die geringe Glaubwürdigkeit der neuen US-Regierung in punkto Menschenrechtskritik und das verbale Säbelrasseln des Präsidenten wirkt sich aber die Abwesenheit der US-amerikanischen Diplomatie im Nahen Osten aus, die sich mittlerweile vor allem auf persönliche Kontakte zu den Königshäusern am Golf, insbesondere Saudi-Arabien und den Vereinigten Arabischen Emiraten (VAE), beschränkt. Trotz des medialen Trommelfeuers lassen die USA keine Iran-Strategie erkennen.

Barack Obamas zweiter Außenminister John Kerry hatte die Atom-Verhandlungen maßgeblich vorangetrieben. Zugleich hatte Trumps Amtsvorgänger einen Draht zur iranischen Zivilgesellschaft gesucht, etwa über Grußworte zum persischen Neujahrsfest. Solche symbolischen Gesten hatten das Feld bereitet, um mit Teheran überhaupt an den Verhandlungstisch zu kommen.

Dabei ging es vor allem darum, Iran daran zu hindern, genügend Mengen hoch angereicherten Urans zur Herstellung atomar bestückter Sprengköpfe zu produzieren. Die iranische Seite, die stets beteuert, Nuklearenergiekapazitäten ausschließlich für zivile Zwecke aufzubauen, willigte schließlich ein, innerhalb von 15 Jahren den Vorrat an schwach angereichertem Uran um 98 Prozent zu reduzieren. Dafür dürfen Irans Nuklearphysiker ihre Forschung betreiben – allerdings nur in einer genehmigten Testanlage, und unter Aufsicht der Internationalen Atomenergie-Organisation (IAEA).

Der Durchbruch in Wien im Juli 2015 bedeutete einen Triumph der Diplomatie – und war doch von Anfang an umstritten und instabil. Das lag nicht immer an mangelndem Willen oder fehlender Aufrichtigkeit der Verhandlungsseiten. Die Aufhebung der Sanktionen führte nicht unmittelbar zur Beseitigung ihrer Auswirkungen. So dauerte es länger als erhofft, bis Iran nach Wiederaufnahme in den internationalen Transaktionsverkehr wieder die Waren importieren konnte, die es dringend zur Modernisierung seiner Infrastruktur benötigte, etwa Ersatzteile für Flugzeuge. Zugleich scheuten sich potenzielle Investoren vor Geschäften mit Iran, schließlich hielten sich etwa die USA die Option zusätzlicher Sanktion explizit offen.

Die Architekten des Atom-Deals hatten gehofft, die Verhandlungen in ein ständiges Gesprächsforum zu verstetigen.

Diese Umstände ebenso wie die Unwägbarkeiten des politischen Klimas in Washington und Teheran erschwerten weiterhin den Handel und die wirtschaftliche Zusammenarbeit mit Iran. Denn die Gespräche und das folgende Abkommen legten lediglich die Vorgaben fest, um sicherzustellen, dass Iran keine Kapazitäten zur militärischen Nutzung der Uran-Anreicherung aufbauen kann. Die Einhaltung des Regelwerks ließ sich Zarif beim Treffen zu Jahresbeginn in Brüssel bestätigen – an andere Vereinbarungen war und ist seine Regierung nicht gebunden.

Und so verdeckte Trumps ideologische Iran-Rhetorik eine ernüchternde Bilanz: Denn quer durchs politische Spektrum wächst die Unzufriedenheit über die bisherige Iran-Strategie der europäischen und amerikanischen Politplaner. Das grundlegende Problem: Weder änderte sich die Menschenrechtslage in Iran signifikant, noch fuhr Teheran seine aggressive Außen- und Regionalpolitik zurück, nur weil es sich zu einem Kompromiss in der Atomfrage bereit erklärt hatte.

Die Architekten des Atom-Deals hatten gehofft, die Verhandlungen in ein ständiges Gesprächsforum zu verstetigen: Das Atom-Abkommen wäre so nicht nur ein Präzedenzfall für multilaterale Diplomatie zur Konfliktentschärfung gewesen, sondern der erste Schritt, um konzentriert sämtliche Probleme der Region anzugehen – mit allen beteiligten Parteien an einem Tisch. Dazu zählen neben den Konflikten in Syrien, im Irak, im Jemen und Bahrain auch die Herausforderungen von Klimawandel und fortschreitender Globalisierung.

Die »P5+1«-Mitglieder China und Russland stören sich wenig am begrenzten Umfang der Auflagen, den westlichen Staaten hingegen fällt es immer schwerer, das Wiener Abkommen nicht nur als Erfolg für nukleare Abrüstung, sondern als Teil einer wirksamen Iran-Strategie zu verkaufen.

Der Status der Revolutionsgarden liefert den Kritikern des Atom-Abkommens Munition.

Im Zentrum dieser Strategie steht die Frage, ob die Islamische Republik eine im Kern ideologische oder pragmatische Außen- und Regionalpolitik verfolgt – mithin also, wie flexibel ihr Kurs ist, an welchen Koordinaten sie sich orientiert und am wichtigsten: Ob und in welcher Art und Weise sie als destabilisierender Faktor für die gesamte Region Nahost wahrgenommen wird. Diese Fragen begleiten die Islamische Republik zwar seit ihrer Gründung, doch jeder Regierungswechsel wirft sie aufs Neue auf.

Die Wahl von Hassan Ruhani 2013 weckte Hoffnungen auf eine rhetorische Abrüstung seitens Teheran, die mit Kompromissen im Atom-Streit zusammenfallen würde: Ruhanis Amtsvorgänger Mahmud Ahmadinedschad hatte sich insbesondere den Antagonismus gegenüber Israel auf die Fahne geschrieben. Die verbalen Drohgebärden aus Teheran, ebenso wie die robuste Stellung des iranischen Vasallen Hizbullah im Nachbarland Libanon waren die ausschlaggebenden Faktoren für Israel, auf eine proaktive Eindämmung der Islamischen Republik zu drängen – wenngleich die Regierung von Premier Benjamin Netanyahu keine Verbündeten für die Option eines Waffengangs fand.

Dass das Szenario einer solchen Allianz heute viel realistischer erscheint als noch vor einem Jahrzehnt, ist das Resultat der zweiten regionalpolitischen Eskalation, in dessen Zentrum Irans Außenpolitik der vergangenen 15 Jahre steht. Seit dem Fall des Saddam-Regimes im Nachbarland hat Teheran nicht nur seinen politischen Einfluss im Nachbarland erheblich ausgeweitet, sondern positioniert sich aktiv als Regionalmacht mit einem Netz an verbündeten Bewegungen. Neben dem Widerstand gegen die USA und Israel gewann die Unterstützung der Schiiten in der Region in diesem Zeitraum immer mehr an Bedeutung.

Die zerstörerische Kraft der Rivalität zu den Sunniten in der Region entwickelte so eine Eigendynamik, die die grundlegenden gemeinsamen Probleme – von Korruption bis wirtschaftlicher Überlebensfähigkeit – überdeckte und stattdessen die gesellschaftlichen Gräben vertiefte. Nicht die Signale, die von der iranischen »Grünen Bewegung« und vom »Arabischen Frühling« ausgingen, sondern die Gefahr eines sunnitisch-schiitischen Krieges bestimmen heute den Blick auf Iran und seine arabischen Nachbarn.

Der Konflikt in Syrien steht sinnbildlich für diese Entwicklung und wirkte mithin als Brandbeschleuniger. Zugleich überschneiden sich in der Syrien-Frage die Interessen Israels und der sunnitischen Golf-Monarchien: Israel fühlt sich mehr denn je an seiner Nordgrenze bedroht, Saudi-Arabien und die VAE sehen sich durch die Präsenz iranisch unterstützter Milizen von Syrien bis nach Jemen in ihrem Schreckensszenario eines »schiitischen Halbmonds« bestätigt.

Die Revolutionsgarden erwiesen sich als pragmatisch und ideologisch zugleich – und könnten dennoch über die eigene Hybris stolpern.

Gleichwohl stehen schiitische Milizen in der Region militärisch auf Seiten der Koalition, die dem sogenannten Islamischen Staat (IS) den Garaus machen soll. Außer dem Ziel, die Kampfeinheiten der sunnitischen Dschihadisten zu zerschlagen, hält sie nicht viel zusammen. Kampfverbände unter iranischer Führung wie die irakischen »Volksmobilisierungseinheiten« (Haschd Al-Scha’bi) bewähren sich ob ihrer religiösen Motivation auf dem Schlachtfeld am besten. Zugleich sehen sich immer wieder Vorwürfen ausgesetzt, Kollektivstrafen gegen die sunnitische Bevölkerung anzuwenden und somit die konfessionellen Spannungen weiter voranzutreiben.

Triebfeder des iranischen Ausgreifens in der Region waren und sind die Revolutionsgarden. Die exponierte Stellung der paramilitärischen Organisation dämpfte insbesondere bei den europäischen »P5+1«-Mitgliedern die Hoffnung auf eine Phase der Entspannung und sorgte für Verwirrung: Wer bestimmt eigentlich über Irans außenpolitischen Kurs? Und lassen sich aus den erfolgreichen Atom-Verhandlungen mit kompromissbereiten Politikern wie Zarif und Ruhani überhaupt Schlüsse ziehen über den Umgang mit Revolutionsführer Ali Khamenei und den Revolutionsgarden?

Mehr als die komplexe Machtverteilung des iranischen politischen Systems offenzulegen, liefert der Status der Revolutionsgarden den Kritikern des Atom-Abkommens Munition: Denn die profitierten ob ihrer exponierten wirtschaftlichen Bedeutung am meisten von den Sanktionsaufhebungen – und reinvestierten die Dividende, um ihre regionalpolitische Agenda weiter auszubauen. Die Revolutionsgarden erwiesen sich als pragmatisch und ideologisch zugleich – und könnten dennoch über die eigene Hybris stolpern.

Denn die kritischen Stimmen kommen nicht nur aus dem Ausland, sondern mehren sich auch im Innern, schließlich führten Marktöffnung und neue Investitionen in Milliardenhöhe nicht zur erhofften Entspannung bei Einkommen und Verbraucherpreisen: Im Zuge der Proteste um den Jahreswechsel 2017/2018 kritisierten viele der Demonstranten die finanziellen Sonderrechte der Revolutionsgarden – und fragten, warum der Ertrag aus den Sanktionserlassen etwa nach Syrien fließt. Zumindest ein Kalkül der Befürworter des Atom-Abkommens scheint so aufzugehen: Irans Führung kann ihre Verantwortung für fehlschlagende Entwicklungen nicht mehr pauschal auf das Korsett der Sanktionen abwälzen – weder in der Innen- noch in der Außenpolitik.